《國土法》給問嗎？ 21子法爭點與門道大解密
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本報2016年5月9日台北訊，陳文姿報導
《國土計畫法》5月1日正式施行，法案重要內涵「全國國土計畫」、各縣市國土計畫與「國土功能分區圖」將在六年間陸續完成。但「魔鬼藏在細節」中，法案無詳載細部規劃、法規命令，則在內政部所訂的21部子法中，這正是左右《國土法》能否發揮管制功能的關鍵。
自今年5月1日起至2019年底，21部子法將陸續公告施行，部分子法會事前召開公聽會，聽取民眾意見。
有鑒於子法公聽會與預告將密集展開，本報專訪內政部營建署綜合計畫組科長蔡玉滿（以下簡稱內）逐一說明21條子法。另邀請準環保署副署長、長期關注國土法的環境律師詹順貴（以下簡稱詹），提出觀察重點。
解讀國土法子法注意重點，公民不可不知。左：內政部營建署綜合計畫組蔡玉滿科長。右：詹順貴律師。攝影：陳文姿、地球公民基金會。
【爭議高子法】
1.「國土計畫土地使用管制規則」
- 母法依據：《國土法》23條
- 主要內容：每一種分區允許的土地使用方式。舉例來說：「國土保育地區」下，可不可以允許「森林遊樂設施」？「森林遊樂設施」就是一種土地使用項目。（項目未定。）
- 附註：本規則容許使用項目可能的表現模式，可參照現行「非都市土地使用管制規則」附表一 各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，但項目會進行檢討。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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爭點：《國土法》將土地分區後，每個分區土地容許使用的項目，評估後以附表方式列出。例如，國土保育地區第一類可否做遊憩用地、採礦、種田？農業地區第一類可不可以蓋農舍、農業加工廠？ 這些就是土地使用方式。
門道：被允許使用的項目越多，土地分區管制限制就越少。
※ 預計召開四場以上的公聽會
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爭點：農地中間開個中大型畜牧場、蓋植物工廠、或是農產品加工工廠，看起來似乎有相關，但是否適當？
門道：在農地上蓋百貨公司是絕對不行的，但有些項目能否使用，卻在模糊界線上，需特別緊盯。
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2.「國土永續發展基金附徵辦法」
- 母法依據：《國土法》44條
- 主要內容：國土永續發展基金的基金來源
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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爭點：水電附加費影響全民，如何收取？比例多少？將成為焦點。
門道：此法牽涉《國土法》基金來源。《國土法》明訂施行後十年，政府應移撥總額至少500億元供基金使用。但為了基金永續，規定可從水費、電費等附徵一定比率做為基金來源。
※ 預計召開四場公聽會
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【重要子法】
3.「屬一定規模以上或性質特殊土地使用認定標準 」
- 母法依據：《國土法》24條
- 主要內容：《國土法》中規定，符合國土功能分區及其分類之使用原則，從事一定規模以上或性質特殊之土地使用，就應申請使用許可。此子法明定須申請土地使用許可的樣態，未達門檻者不須申請。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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爭點1：性質特殊，指的是一些可能對環境影響較明顯的使用型態。例如：農地上絕不能蓋工廠，但農業加工廠、大型畜牧場等可以嗎？
爭點2：此法也訂了哪些規模不需申請開發取可。有人會質疑訂了門檻，就會有人鑽漏洞；但不訂門檻，就會變成大小案都需申請使用許可。以《環評法》為例，就規定開發面積未達1公頃，無需送環評。
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爭點：以植物工廠為例，算不算性質特殊？可申請使用許可嗎？將在此子法中決定。
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4.「重大公共設施或公用事業計畫認定標準」
- 母法依據：《國土法》15、23、42條
- 主要內容：《國土法》規定直轄市、縣（市）國土計畫每五年通盤檢討一次，但政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫並不在此限。此子法規定哪些屬重大公共設施、公用事業，其發展策略不受通盤檢討限制。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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門道：水壩、道路、電廠、大巨蛋、焚化爐等，屬公共設施；水、電、電信、瓦斯等則屬公用事業。
此類建設是為全民所用，因此開發程序較簡化，不受通盤檢討限制。不過，環保團體擔憂產業園區、工業園區以重大公用設施之名納入。
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門道：定義「重大公共設施或公用事業計畫」時，需符合比例原則，不能將興建兩三隻風機列入「重大」計畫。政府訂計畫時眼光要放遠，不能因選舉過後，就調整政策。
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5.「使用許可審議規則」
- 母法依據：《國土法》26條
- 主要內容：訂定該項土地開發須配合的相關規範，例如區位、聯絡道路、水土保持等。
- 附註：可參照現行「非都市土地開發審議作業規範」
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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門道：土地開發須配合的事項，如：該項開發基地所在的區位、聯外交通、基地周圍必須保留多少綠帶等。
此規範也訂定了須經相關機關審查程序的配合方式，例如環保署環評、或農委會水土保持計畫審查。
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爭點：培育種苗、基改作物可不可以在農業區？這些難以在使用許可中仔細決定的項目，就可以經過審議來討論。
門道：此子法規定的是審議規則。審議過程若能公開、透明，民眾要表達意見的機會多，爭議項目就能有更多討論。
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6.「國土計畫補償辦法」
- 母法依據：《國土法》32條
- 主要內容：分區管制後，部分土地會限制開發，本辦法規定補償機制。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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爭點：與民眾權利相關。此子法將訂補償辦法、機制、計價、申請程序等。
門道：在活動斷層兩側一定範圍，既有的丙種建築用地，未來可能會被限制為不能開發，此時，政府會予以補償。但若只是限制建築強度規模，仍可低限度開發，則不予補償。
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7.「民眾檢舉土地違規使用獎勵辦法」
- 母法依據：《國土法》40條
- 主要內容：民眾檢舉土地違規使用的獎勵機制。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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爭點：獎勵金額、給獎判定方式等
門道1：以後民眾只要看到違規工廠，就可檢舉，獎金來自國土永續發展基金。
門道2：此法實施後，全國檢舉量將爆增，行政單位須提前規劃。
門道3：有些土地使用乍看非法，但實際合法（例如：已輔導合法化的違法工廠），政府須予以說明。
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【重要子法】
8.「性質重要且屬一定規模以上部門計畫認定標準」
- 母法依據：《國土法》17條
- 主要內容： 需徵詢國土計畫主管機關意見的國家政府部門建設。
- 說明：「部門計畫」為各目的事業主管機關就其部門發展所需的空間政策。例如經濟部需成立工業區、或水利署要蓋水庫等。《國土法》施行後，各部門需先盤整這些計畫，列出優先順序，並將計畫所需土地，整併到縣市國土計畫。。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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門道：此法規定哪些類別與規模的政府部門建設，需事前提出，並徵詢內政部意見。未列入者，則不需徵詢。
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門道1：此法決定哪些部門計畫應於先期規劃階段提出，之後，不能隨意新增重大建設，或臨時要求變更一塊地。
門道2：越早處理，引發爭議也較少。計畫擬定後，才辦理公開展覽或是公聽會已經太慢了。
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9「使用許可公開展覽、公聽會及民眾陳述意見處理辦法」
- 母法依據：《國土法》25條
- 主要內容：明定公開展覽與公聽會的規定；以及收到民眾意見後，主管機關的處理與回應規定，例如是否回覆採納、不採納原因。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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爭點：以聽證為例，《行政程序法》155條已訂有政府可辦理聽證會，並將內容作為參考的依據。但有些官員卻很排斥辦理聽證會。其實聽證並沒有強制拘束力，如能納入聽證，公民參與的密度增加，決策也會更妥適。
門道：我認為《國土法》在公民參與機制上太過保守，但藉由此子法還是可以爭取民眾參與的機會，讓國土計畫的討論更周延。
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10.「各級國土計畫審議會設置要點」
- 母法依據：《國土法》7條
- 主要內容： 國土計畫審議會的人數、比例、資格、聘用等。
- 說明：未來行政院、內政部、地方政府都要設置國土計畫審議會，由學者、專家、民間團體及有關機關代表組成，辦理國土計畫擬訂或變更之審議等相關工作。
國土法上路，21條子法是能否發揮管制功能關鍵。圖為示意圖，都蘭地區農舍佔據山腰。圖片提供：munch。
【其它子法】
11.「國土計畫法施行細則」
- 母法依據：《國土法》46條
- 主要內容：補充《國土法》細節性、技術性、程序性的規定。與《國土法》同日施行
- 說明：明定國土白皮書、全國國土計畫應載明事項之內容、地方政府申請複議等事項。
- 附註：國土計畫法施行細則草案已於5月2日預告，預計公告14日，將追溯自5月1日施行。
12.「國土復育促進地區劃定辦法 」
- 母法依據：《國土法》35條
- 主要內容：規定國土復育地區劃設的細部規定。例如範圍界定、程序等。例如：是否需辦理公開展覽等。
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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門道：國土復育促進地區的劃定原則，列在「全國國土計畫」中；復育機制則由目的事業主管機關規劃，例如林務局、或地方政府。本法僅訂定地區劃設時的作業細節。
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13. 「使用許可國土保育費及影響費收支運用辦法」
- 母法依據：《國土法》28條
- 主要內容：規定國土保育費與影響費的收支
| 誰來說 | 內行的看門道 |
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國土保育費：舉例來說，砍樹進行開發影響原本土地提供的國土保育功能，所以要收取國土保育費。該筆費用將納入國土永續發展基金。
影響費：是指因為開發所造成的環境負面衝擊，例如：引入人口，造成道路維護成本增加。該筆影響費交給地方政府使用。
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14.「國土永續發展基金收支管理及運用辦法」
- 母法依據：《預算法》21條
- 主要內容：國土永續發展基金的運用與管理機制
15.「使用許可審查程序辦法」
- 母法依據：《國土法》24條
- 主要內容：使用許可審查須經的查核程序與規定
16. 使用許可審查費收費辦法
- 母法依據：《國土法》24條
- 主要內容：主要針對開發單位，訂定使用許可審查費的收費標準、時程等。
17. 使用許可案件經許可後之程序及相關事項辦法
- 母法依據：《國土法》29條
- 主要內容：主要針對開發單位。取的使用許可後要做的土地登記異動、書件辦理的時程等。
18. 造地施工辦法
- 母法依據：《國土法》30條
- 主要內容：針對填海造地工程的規定，現行由內政部審查，將改由縣市政府審查。
- 附註：填海造地的規劃許可則維持現況，由內政部審查。
19.「國土計畫檢討變更簡化辦法」
- 母法依據：《國土法》15條
- 主要內容：《國土法》規定，如遇災後重建、國防需要、重大公共設施等，可適時檢討國土計畫，不用等通盤檢討，審查程序較簡化。本法即是訂不經通盤檢討時的程序與所需書件。
20.「國土利用現況調查及土地利用監測辦法」
- 母法依據：《國土法》19條
- 主要內容：國土的現況調查。調查結果會列在國土白皮書，也可供國土計畫規劃參考。
21. 國土功能分區圖作業辦法
- 母法依據：《國土法》22條
- 主要內容：訂定國土功能分區圖的繪製辦法，如：圖例、顏色、比例尺、標題等。
公民及早關注 法令更周全
21部子法即將進入法制作業程序，詹順貴表示，雖然現行制度下，政府制定重大政策的草案後，都須辦理公聽會或公開展覽聽取民眾意見，但這是不夠的。他認為，民間意見應在政策形成過程盡早加入。一旦政策形成，就算民眾有很多意見，也難大幅調整修改。
《國土法》子法眾多，一般團體難以深入全部子法，詹順貴建議公民團體採用認領的方式，確保每部子法都有固定團體或個人關注，彼此間也可分享心得並互相支援。
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