全台瘋纜車 救得了台灣觀光？
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全台已興建及規劃中的纜車多達十一條，台灣將晉升密度超高的「纜車島」? 《天下》現場直擊爭議最大、進度最快的三大纜車計劃地：日月潭、谷關、北投，發現五星級飯店、遊客中心、大商場的預定地，就在水源保護區、原住民祖靈地、危險崩塌地、台灣黑熊棲息地……。 政府以環境危機換觀光政績，值得嗎?
- 2015-04-28 天下雜誌 571期 文/劉光瑩．鄧凱元．何榮幸
煙雨朦朧中，位於日月潭西南岸的向山遊客中心，像個銀灰色的巨人，靜靜地在潭邊眺望涵碧半島。無邊際水池與潭面連成一氣，遊人如織，享受午後靜謐。
「我不想過去，每次去都很傷心，」邵族長老Hudun Lhkatana-marutaw（漢名高榮輝）告訴《天下》記者，「我在停車場這邊等你們，」說完又點了根菸。
邵族長老為何傷心？因為向山遊客中心周遭，是世居日月潭邊邵族人的祖靈墓地，邵語稱為「makaw」。高榮輝小時候常划著獨木舟到此，當時還沒有每天數以萬計的遊客、絡繹不絕的遊覽車。
▲ 邵族長老高榮輝乘著小舟，面對被飯店與觀光客包圍的日月潭，百年前邵族人划獨木舟捕魚的情景只留在歷史照片中。（鍾士為攝）
只怕再過幾年，他會更傷心，因為一條近五公里長的纜車，正計劃要從向山遊客中心拔地而出，橫空劃破日月潭的寧靜。而遊客中心旁二．七公頃，現為停車場的空地，將會出現近三百間客房的BOT五星級飯店。
問題是，已過度開發的日月潭，能夠承受多少環境的負荷與摧殘？台灣人的心靈原鄉，還要為陸客觀光遭受多少變形與扭曲？
而這只不過是冰山一角。
台灣已興建及規劃中的大型纜車，加起來多達十一條。除了營運多年的木柵貓纜、日月潭九族纜車，爭議近二十年的北投纜車，還有南投日月潭向山—車埕纜車、台中大雪山—谷關纜車、台中新社—大坑纜車、花蓮赤柯山—六十石山纜車、苗栗南庄—向天湖纜車、苗栗泰安—雪霸國家公園纜車等。小小的台灣，恐將成為「纜車之島」。
日月潭直擊
開發已過度 遊客擠爆
早在十五年前，交通部觀光局日月潭國家風景區管理處就開始規劃向山到車埕纜車，跨越海拔八百公尺，與台鐵集集支線接軌。主要是因為日月潭的開發已近飽和，希望將遊客分流至車埕、水里。
世居在日月潭地區的邵族原住民，約兩百多人。造訪日月潭的遊客，一年已高達四七五萬人次，中國大陸觀光客就佔了三分之一以上。
開放陸客來台觀光後，日月潭經歷了爆炸性成長。日管處去年公布的「日月潭國家風景區觀光整體綱要計劃」指出，此區已有三十九家旅館與一七八家民宿（包含未合法者），共可提供三一二六間客房。目前還有十五家旅館在申請中，可望多提供二一二七間客房。
但同份報告也透露對過度開發的憂心：「受盆地地形與水力發電限制，環潭地區雖然景觀資源優異，但其發展腹地小，無法容納高強度之開發。」
然而，陸客與日俱增。觀光局調查，每十名來台陸客，就有九人會造訪日月潭。未來十年內，預估將達到每年七百萬人次造訪日月潭，也就是每天平均有近兩萬遊客擠爆小小的日月潭。
同樣是湖泊景區，日本怎麼經營觀光？訪京都必遊的琵琶湖，每年有三千多萬人次造訪，是日月潭的六倍，但琵琶湖的面積是日月潭的八十五倍大，旅遊品質天差地遠。
三月二十六日早上八點，高榮輝划著黃藍相間的小船，載《天下》記者到他口中的wazaqan（日月潭的邵族語名，意為「海」），此時水面平靜無波。十點左右，白色的、粉色的、像水上樓閣的中式畫舫等各式遊船甦醒過來，大聲公此起彼落，小船幾次被浪打到幾乎翻覆。
日管處雖對日月潭遊船實施總量管制，但高達一三九艘的大小遊艇，每天船班多達兩千多班次，激起的船浪拍擊岸邊，不但讓岸上幾千棵樹倒塌，更沖刷泥沙淤積湖底。
台灣護樹團體聯盟發起人張美惠，前往日月潭考察後說，「再這樣下去，二十年後日月潭可能會被淤沙淹沒消失。」
潭邊旅館的廢水，也讓環保人士憂心。三月缺水時，護樹聯盟發現，潭邊許多飯店疑似將未處理的生活廢水直接排入潭內。儘管業者叫屈，但相關現象已凸顯日月潭面臨過度開發、「竭澤而漁」的瓶頸。
觀光客暴增、環境持續惡化，向山—車埕纜車（以下簡稱向山纜車）變成分散人潮的重要方案。沒想到，向山纜車案卻引爆了新的環境危機。
日管處規劃，纜車的另一端，落在台鐵集集線車埕站附近的台電棄渣場，將開發成十四公頃的「水里大彎服務區」，包括遊客服務中心、主題商場、度假旅館等。
問題是，這塊地可能嚴重威脅水源地。長期關心此案的荒野保護協會指出，此服務區不僅位於經濟部公告之「水里自來水水質水量保護區」範圍內，也在環保署「飲用水水源水質保護區」範圍內。
難題一：嚴重威脅水源保護區
「根據經濟部和環保署的法令，都不能開發，」荒野台南分會環境培力組組長張讚合說，因為發現環境敏感，目前水里大彎案環評程序已經暫停，靜待範疇界定。若此區位於兩個水源保護區屬實，本案可能胎死腹中。
三月中旬，新任南投縣長林明溱為了替水里大彎案解套，有意改選附近的車埕國小為纜車場址，並率縣府主管前往勘查。
《天下》記者循線追蹤到車埕。這間近六十年歷史的迷你國小，學生僅十五人，南投縣府已拍板定案，今年八月將廢校，與水里國小合併。
記者造訪當天下午，小朋友們在球場上開心地踢球，讓人感覺不出即將廢校。
「應該不可能吧，」聽聞記者詢問纜車站計劃，在車埕國小任教的柯老師露出不可置信的表情說，「這邊腹地很小耶。」她說的沒錯，車埕國小校地面積僅○．七七公頃，不到水里大彎服務區預定地的十八分之一，要如何像變魔術般容納遊客服務中心、商場與二五○間房的飯店？
日管處回應，車埕國小及附近原木材加工廠用地，加起來共約六公頃，將作為纜車站備案。待縣府範疇界定完成後，若確實影響到水源保護區，原水里大彎服務區可能縮小範圍後重送環評，也可能移往車埕國小，縣府與日管處都還在評估各種可能性，但向山纜車案勢在必行。
「消失的祕密花園」是車埕國小網站的副標題。沒想到，這間即將消失的迷你國小，還可能肩負完成日月潭纜車夢的重大任務。
水源保護區問題若無解，車埕國小腹地又不足，向山纜車案在水里這一端無法落腳，恐怕無以為繼。
回到日月潭邊，一談到向山纜車與飯店BOT案，邵族意見領袖、部落會議議長巴努嘎巴暮暮（漢名毛隆昌）就激動說，「絕對不同意祖靈地蓋飯店和纜車，不能做歷史罪人！」
難題二：邵族傳統領域爭議
二○一三年中，向山觀光飯店BOT案在環保署進行環評時，毛隆昌多次率領族人至台北抗議，與當時署長沈世宏針鋒相對。抗議聲中，環評專案小組破天荒決議：因本案所在地位於邵族傳統領域，根據「原住民基本法」第二十一條，開發單位必須取得當地邵族部落會議同意，才能繼續開發。
「環評等於（政府）承認這裡（向山地區）是邵族傳統領域，具有指標性意義，」曾任原民會邵族族群委員七年，去年底當選南投第一位邵族籍縣議員的石慶龍強調。
過去兩年來，由於邵族反對意見佔上風，毛隆昌的態度更是「沒有必要召開部落會議」，向山纜車與飯店BOT案沒有任何進展。
最新情況是，為了打開僵局，邵族已預定在五月召開部落會議定奪。
石慶龍認為，要說「反對到底」很容易，但他也提醒，退一步思考，邵族可以運用這爭取來的同意權，當作與開發商談判的籌碼，雙方坐下來好好談，開發與否，對族人的生活會有什麼實質的影響？「重點應該是改善族人的生活環境，不然就永遠維持現狀，」他說。
劍拔弩張是否可能轉為合作契機？
尋求合作者認為，政府部門若能協助飯店業者積極與族人溝通，讓盈餘專款專用，發展社區，落實「原基法」的利益共享，就可能把雙輸衝突局面，扭轉為共存共榮。
但反對合作者仍強調，政府當初未經邵族同意，興建向山遊客中心，現在又要進一步侵犯邵族傳統領域，他們不能再做讓步了。
難題三：政策迷思－遊客愈多愈好？
向山纜車案更高層次的問題則是：政府的觀光政策，究竟應該衝人次？還是重視品質？
「我到日月潭都不敢搭船，只騎自行車環湖，實在太多觀光客了，」資深媒體人陳亦珍描述跟一群車友至日月潭騎單車的經驗，頗多感慨。她提到，身邊許多朋友早把日月潭列為拒絕往來戶。
「這是排擠效應，時間成本高的高收入遊客，不會浪費時間與精力到人擠人的景點。最後只剩低價陸客團，」中山大學企管系助理教授佘健源近日發表評論指出，觀光資源不屬「公共財」，而是「俱樂部財」，當觀光景點承載過多遊客，遊人來訪的效益降低，會讓許多遊客不願前來，且願付的價格也會下跌。
佘健源呼籲，觀光經營者的目標不該是「極大化觀光人次」，而是思考最適人次，可考慮逐漸限制低價陸客團，而將重點擺在高價散客。
其實，早在二○一一年，向山遊客中心榮獲台灣建築獎首獎，日本建築師團紀彥來台領獎時，就已感慨。「本建築物建設的數年之間，日月潭的風景很遺憾地不斷在惡化當中。破壞美麗的風景只是一瞬間，然而一旦失去的風景要再恢復，恐怕要再花費百年的時光，」他說。
「建築是雙刃劍，好的建築可以提升一個地區，壞的建築也可以破壞一個地區，」團紀彥擔憂台灣旅遊業與主管機關對觀光短視近利，將徹底毀壞日月潭美景。
諷刺的是，團紀彥設計的向山遊客中心，如今已變成「纜車加飯店」的大型開發案起點。而政府政策目標依舊在衝刺觀光客總人次，日月潭風景的破壞已更加令人憂心。
▲ 向山遊客中心的優美低調，也許很快將被纜車站的喧囂所取代。（鍾士為攝）
向山纜車案若上路，勢必讓日月潭的環境負荷更加沉重。除了現階段的遊船總量管制，觀光局與日管處應該全盤思考，日月潭每日遊客人次的合理上限，以及周遭地區旅館等開發案的合理控管，以提高旅遊品質，而非一味衝量。
谷關直擊
昔日勝地苦撐 只想起死回生
除了環境衝擊，公共安全更是「纜車之島」令人提心吊膽之處。當前最受矚目指標，則是台中大雪山—谷關纜車（以下簡稱雪谷纜車）案。
距台中市一小時車程的谷關風景特定區，下午遊人三三兩兩，休息的店家比開門的多。這景象看在老谷關人眼裡，只有心痛。
「我小時候，不管平假日每天都是爆滿，一房難求，」在谷關長大的惠來谷關溫泉會館執行長尹敬倫說，那時候生意好到，連公務員退休的母親都計劃要開民宿。
業者估計，全盛時期的谷關每年遊客超過一百萬人次，飯店可說閉著眼睛賺。但兩次天災，卻讓谷關一蹶不振。九九年九二一大地震，讓中橫公路柔腸寸斷，百位遊客受困谷關四天。○四年的敏督利颱風，再次重創谷關。現在中橫逢雨必崩，谷關風華也褪色殆盡。
尹敬倫說，谷關的飯店都在苦撐，平日只有一、兩成住房率，門可羅雀。「冬天賺錢，補夏天虧損，」他苦笑，「這大概就是谷底了吧。」
正因如此，一○年當時台中市長胡志強提出雪谷纜車計劃時，業者眼睛無不為之一亮。雪谷纜車全長近六公里，從谷關出發，途經波津加山，終點為大雪山國家森林遊樂區。這將是全台灣第一座位於深山的高山纜車。
谷關立體停車場外牆上，台中市政府以巨型帆布呈現纜車合成圖，標舉「大雪山谷關纜車與新社大坑纜車 帶動七億年產值 大完工夯經濟」。緊鄰一旁的布條是「親近愛護生態 關心黑熊保育」，乍看之下以為是反對纜車，仔細看卻是「谷關社區發展協會」支持興建雪谷纜車之舉。
「『台灣唯一高山纜車』一定有賣點，我們有信心纜車會把人潮帶回來，」谷關社區發展協會理事長顏世陸說。
然而，胡志強在去年十月公告雪谷纜車與新大纜車招商，卻未獲廠商青睞，今年一月招商截止，沒有任何一家廠商投標。
新任市長林佳龍因此宣布，將暫停招商，卻並未完全喊停，還在三月親赴谷關與業者溝通，表示市府仍在積極研商雪谷纜車可行性，頗有安撫當地勢力意味。
相較於飯店業者的樂觀，環保團體與地質學者，卻是憂心忡忡。
難題一：崩塌地 破碎得一塌糊塗
《天下》記者一行人繞過谷關遊客中心，走上優美的「捎來吊橋」。「這邊裸露出來的，都是崩塌地，」台灣生態學會秘書長蔡智豪，指著吊橋後方礫石外露的邊坡說，「纜車預定要從這跨過去、爬升一千多公尺到大雪山遊客中心。」光禿禿的山壁上沒有植被，可看出崩塌頻繁。
儘管此案尚未送環評，台中市委託顧問公司初步鑽探地質的資料，卻已經讓學者嚇得直冒冷汗。
「我不相信哪個技師敢簽字？」台大地質系教授陳文山說，「我敢保證，看到這種數據，不管是大地工程技師、地質技師、水土保持技師，沒人敢背書。」
▲ 雪谷纜車沿線地質破碎脆弱，讓台大地質系教授陳文山非常憂心，直呼不可為。（劉光瑩攝）
影響纜車安全最重要的因素，就是塔柱地質穩固。台北人記憶猶新，○八年薔蜜颱風連日豪雨，淘空貓空纜車塔柱，引起軒然大波，後來遷移塔柱才解決安全疑慮。
看著亞新工程顧問公司的鑽探數據，陳文山邊看邊搖頭。
「塔柱預定地周遭，絕大多數岩心樣本的RQD（岩石品質指標）都在二五％以下，」他解釋，這個數字代表岩石完整程度，RQD二五％ ，表示七五％的岩石屬於破碎。他補充說，一般工程，都要求RQD達到七○％以上才算安全。
原來，這裡屬於中央山脈，造山運動頻繁地帶，此地的崩積層，類似八八風災後的小林村。整個區域布滿順向坡、鬆散礫石層，「破碎得一塌糊塗，」陳文山形容。
「從來沒看過這樣差的地質條件，還想做工程，」他驚訝說。
此外，坡度陡峭也是前所未見。
陳文山拿出中央地質調查所的地形圖，跟雪谷纜車塔柱位置對照看，發現十三個塔柱或場站點當中，有九個點的坡度在四級坡以上（坡度超過三○％），依照建築技術規則，是禁止開發的。甚至還有五處塔柱所在地為六級坡，傾斜角度超過三十六度。
儘管自然條件惡劣，難道無法克服嗎？陳文山認為，雪谷纜車沿線都是破碎敏感地區，同時要避開順向坡、破碎帶與四級坡的位置，在這一帶恐怕找不到。他不諱言，可以硬著頭皮做，但要付出龐大代價。
對貓空纜車工程有研究的台大土木系教授林銘郎說，雪谷纜車路線位於破碎崩塌地，又是深山，為了抵擋強風，塔基至少需要鑽到貓纜的五倍深，達五十公尺，建造成本、風險與後續維護經費都將非常驚人。「鐵定虧錢，」他說。
除了地質安全，雪谷纜車更恐將影響大台中二七○萬人的用水。
難題二：保安林解編，威脅大台中用水
從谷關前進大甲溪下游，《天下》記者來到石岡水壩，這是大甲溪水資源運用樞紐，攸關大台中二七○萬人用水。淤積的沙洲已長出草，缺水情況嚴重。
「雪谷纜車一旦蓋起來，包括石岡壩在內的六座水力設施，淤積只會更嚴重，」蔡智豪強調。
原因在於，雪谷纜車用地八成五為國有林地，其中約三成位於林務局劃設的保安林內，若要興建纜車，勢必要將近七公頃的保安林解編。
林務局副局長張彬接受《天下》訪問時指出，此塊「一四三三號土砂捍止保安林」，是依據森林法「涵養水源、保護水庫必要」而劃設的。「一旦解編並進行塔柱工程，不只石岡壩，包括谷關、天輪、新天輪、馬鞍、社寮等水力電廠，都會受到影響，」他說。
張彬補充，保安林能否解編，須由十一人委員會決定，成員包括當地住民代表、開發單位與學者專家等。
這也是台中市政府招商不順的主因。也是惠來谷關溫泉會館總經理的顏世陸說，「好幾家廠商想投標，但因為環評和用地取得沒解決，業者根本不敢動。」
大台中二七○萬人的用水，茲事體大，難以輕忽。
難題三：台灣黑熊家園恐不保
除了地質與水庫風險，雪谷纜車還可能威脅到珍貴野生動物。
台灣黑熊保育協會統計，瀕臨絕種的台灣黑熊，數量僅剩兩百隻左右。而大雪山就是黑熊的重要棲息地。
「樹上可看到許多新鮮的黑熊爪印，顯然這邊族群數量很多，」國家災害防救科技中心主任陳宏宇，還記得到大雪山登山時的觀察。
屏科大野生動物保育所副教授黃美秀研究指出，過去十幾年來，大雪山共有十四筆目擊台灣黑熊的紀錄。張彬也說，纜車興建工程恐破壞黑熊棲息環境，林務局將在環評程序中提出此關切點，讓環委決定黑熊的命運。
針對上述爭議，台中市觀光旅遊局坦承，在纜車前置規劃與招商過程中，包括黑熊、生態保育、地質、保安林解編等土地取得，乃至廠商投標意願等方面，都遭遇困難。
雪谷纜車是否就此撤案，讓台灣第一條高山纜車美夢胎死腹中，已備受矚目。
北投直擊
北投纜車案 將正式喊停
從中部回到台北，爭議近二十年、還曾爆發收賄弊案的陽明山至北投纜車案，環評結論去年雖遭高等行政法院撤銷，卻陰魂不散，業者仍未完全放棄。
不過，台北市議員吳思瑤向《天下》記者表示，新任市長柯文哲已責成副市長林欽榮，和纜車廠商商討解約與賠償事宜。北投纜車可望成為第一個正式喊停的纜車計劃。
長期關心北投纜車案的中央大學土木系榮譽退休教授陳慧慈，肯定北市府的決策。他指出，陽明山火山地形不利承載纜車塔柱重量，況且依照目前設計，塔柱基樁並未打到堅硬岩盤。此外，北投的硫磺氣更會腐蝕金屬，廠商提出的「鍍鋅」工法，未能說服工程背景的陳慧慈。
從北投纜車到日月潭向山纜車、台中雪谷纜車，都是以發展觀光為出發點，卻在公共安全、環境生態、動物保育等面向出現重大疑慮。
國外不乏纜車與名勝相得益彰的案例，台灣也朝「纜車之島」前進，卻到處亮起紅燈。
對於「纜車之島」一窩蜂搶跟風潮，陳慧慈憂心表示，「政治人物想要建設光環，不考慮環境衝擊。」他認為，開發商支持纜車，其實是覬覦周遭地區的開發利益。
開發一窩蜂 深度旅遊在哪?
台大教授陳文山也認為，許多纜車計劃之所以不能改、不能停，原因也在此。「路線規劃一公布，很多人都圈地等著，即使後來發現地質不適合，也動不了，」他對這樣的開發文化搖頭。
在長期研究觀光遊憩的學者眼中，只要善用天然資源，發展深度旅遊，不一定要發展纜車，也能產生重要觀光效益。
文化大學景觀所所長兼系主任郭瓊瑩指出，日月潭是盆地地形，被水社大山等秀麗山景包圍，清晨傍晚雲霧繚繞，帶有神祕感，如果管理得當，觀光效益不輸日本箱根的蘆之湖。
但她強調，想要管理得當，就要有環境承載總量管制，「不能像菜市場一樣，無限制衝人次，」她說。日月潭如此，其他名勝也是一樣，不要只想用纜車案吸引觀光客，更重要的是能否提高服務品質。
「纜車之島」是要延續政府既定的衝觀光客人次思惟，還是藉由目前亮起紅燈的警訊，提醒各級政府改往高品質的深度旅遊方向前進？已考驗各級政府的眼光與智慧。
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為什麼歐洲行，台灣不行?
瑞士：蓋纜車，是因為不願開山路
日本、瑞士、法國的高山纜車，受到全世界觀光客讚嘆喜愛。也許有人想問：他們可以，為何台灣不能？
簡單說：先天不足，後天失調。
台灣的地質年輕多變，歐洲的地質相對穩定。台大地質系教授陳文山說，瑞士的岩盤多是花崗岩，阿爾卑斯山又是老山脈，四千萬年前就開始造山，現在已到造山運動末期。但是台灣的造山大概是一千萬年前才開始，每年都還在抬升。
「台灣的中央山脈算來還在青少年階段，地震頻繁、地質不穩；瑞士阿爾卑斯山像穩重的中年人，岩盤堅硬穩定，」他說，歐洲國家的水土保持法不如台灣嚴格，就是因為他們的地質體質較穩。
此外，台灣平均年降雨量高達2,500毫米，是瑞士與法國降雨量的兩至三倍，且台灣颱風頻繁，崩塌地自然多，這些都是不宜建造纜車的條件。「這些先天條件，再多技術恐怕都難克服，或是必須砸天文數字的錢，」陳文山說。
台灣：美景並非沒纜車就到不了
除了體質，後天發展也不同。
曾在德國求學的台北科技大學土木系特聘教授林鎮洋，也對歐洲纜車印象深刻。但他指出，法國、瑞士很多地方是因為不想開山路，才以纜車作為低衝擊的運具，出發點是環境。「台灣的山路是全世界密度最高，破壞已造成，再多蓋纜車，也沒什麼意義，」他直言。
的確，不論是南投日月潭的向山、車埕，或是台中的谷關與大雪山，都有可走遊覽車的公路，並非沒纜車就到不了。
文化大學景觀所所長兼系主任郭瓊瑩建議，如果真要做纜車，就要學日本箱根整合高鐵、鐵路、遊船與纜車，全程無汽車，「走精緻化、高質化，才能吸引高端旅人。」（劉光瑩）
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